2007年6月26日

（本文由复旦大学联合国研究中心根据陈健大使2007年6月26日在复旦大学“联合国研究论坛”上的演讲录音整理，未经本人审阅。）

今天是联合国宪章日，62年前的今天，《联合国宪章》签署。《联合国宪章》的第一句话是“我们联合国家的人民”。它是站在人民的角度来发表这个宣言的，正因为这样，《联合国宪章》在所有国际文件中享有崇高的、独特的地位。

我讲三个问题。

第一个问题是什么是联合国，谁代表联合国？我的回答是：联合国是一个“不独立的多元体”。所谓不独立，就是说它依附于联合国的成员国，是联合国成员国手中的工具，联合国没有独立的主权，它的权力来自它的成员国。“多元体”，就是说在联合国的所有机构中，没有一个能够完整地、全面地或任何时候都代表联合国。

比较多的误解就是认为联合国秘书长是代表联合国的。是不是联合国秘书长在任何时候、任何地点、任何问题上都可以代表联合国讲话呢？其实不然。《联合国宪章》对联合国秘书长的规定很简单，一共有两段话。第一段话是讲联合国秘书长是联合国的chief administrative officer, 即首席行政长官，所谓行政的概念就是“办事”，不是“决策”。第二段话就是说秘书长可以就他认为威胁到国际安全与和平的问题提到安理会，引起安理会的注意。这两条规定，第一条是把秘书长的职权局限到“非决策”的范围；第二条规定似乎又放宽了一点，让他可以就有关国际和平与安全的问题发表自己的意见。

历史上将政策允许的职权用足的秘书长，我认为有三个：一个是哈马舍尔德，一个是布特罗斯·加利，另一个是科菲·安南。他们为什么能够做到这一点？基本上有两个条件：第一个是国际形势，也就是他操作的环境好不好，说到底就是成员国允不允许他有一个比较大的，比较宽松的活动范围；第二是他本人的悟性和技巧。悟性就是他能不能体会成员国允许他走到什么程度，技巧就是平衡感好不好，他在操作的时候能不能走边缘、走钢丝，不把任何一个成员国逼到墙角，非要起来反对他不可。应该说，第二任秘书长哈马舍尔德在开始时做得比较成功，1956年他上任的时候对联合国秘书长这个职位的体会还是比较到位的，他说过这样一段话：“在联合国秘书处工作，要充分利用联合国这样一个政治工具。秘书长是代表联合国的，代表全体成员国，它虽然没有军事和经济力量，但是它却具备国际道义力量。” 他利用这一国际道义力量，成功地处理了1956年的苏伊士运河危机，派出了联合国历史上第一次维和部队，并在总结这次维和行动经验的基础上，他提出了一整套联合国维和的观念、原则。

联合国历史上第二个想要突破成员国给的“紧箍咒”的秘书长是加利。他上任的时候应该说是联合国最好的时期，冷战结束了，联合国可以做好多以前不能做的事情，所以安理会开了历史上第一次首脑会议，通过了维和的宣言，要求秘书长就维和问题提出他的想法，并授权他可以创办这一行动领域，他也的确提了三个纲领。但他有些过高估计了成员国允许他活动的范围，而且他的个性比较冲，讲话容易得罪人。他有这样一段话：“作为秘书长，我要负起比我的前任更多的责任，这就要求我维护我职位的独立性，同任何反对我履行职权的成员国，不论是大国还是小国进行对抗。”对抗的首先对象就是美国了。按惯例，联合国秘书长一般有两个任期，在加利争取连任时，美国坚决反对，这使得他秘书长的政治命运只有短短的五年时间。

第三个将成员国给予的权力用足用够、并在国际上确立了独立的人格、地位的就是安南。安南的成功当然首先得益于国际环境，但更多的还在于他自己。他是在联合国秘书处中成长起来的唯一的秘书长，他在上任的时候也有对秘书长这个职位体会的一段话，他的表达方式就要巧妙的多，没有人会觉得不能接受。他是这样说的：“秘书长只有在它不显得在为某一个成员国或者某一个集团的狭隘利益服务的时候才能具有增进所有国家利益的权力。任何一个秘书长的职能、力量、成效和道义力量的权威都有赖于保持这种不稳定的平衡。” 从他十年任期综合起来看，他确实证明自己是平衡感较好的一任秘书长，他上述这段话实际上主要是讲给美国听的。安南秘书长在我上任时与我谈了十五分钟的话，里面最关键的是一句话：在联合国秘书处工作，We must work with the United States. 这句话说得很巧妙，“要跟美国一道工作”，既不是work for，也不能是work against。安南一方面继承了哈马舍尔德关于秘书长职位的理念，充分知道秘书长所具有的道义力量，同时呢，也知道它的局限性。所以在他的两个任期内，充分用足了秘书长这个岗位的道义力量，世界上不论什么地方发生什么问题，他都站在联合国的立场上，联合国宪章规定的范围内发表看法，被人们认为是世界上的首席外交明星。

第二个问题想谈一谈联合国的历史作用。在成立后的这六十多年里，联合国究竟起了怎样的作用呢？综合起来看，它起了这样几个作用：一是作为一面镜子，反映了国际形势的变化，折射了国际格局的演变；二是作为一个论坛，反映了世界上各种各样的声音；三是作为多边外交最活跃的舞台；四是一个国际合作的平台；五是国际行动合法性的象征。

联合国是多边外交的论坛，联大每年都云集了各国的元首、首脑和外长，这是任何一个国际机构都无法比拟的。联合国是集团外交对话的舞台，许多重大谈判都是在集团之间进行的，集团外交在联合国里面有很重的分量。集团外交有优势也有弱点，它的优势在于增加了弱小者的谈判分量，有利于在这个强弱不等、力量失衡的世界里面为弱小国家争得一份发言权、一份决策权，缺点在于增加了谈判的复杂性，特别是延长了谈判的时间。

联合国是国际合作的平台，二战以后联合国发挥的这个平台作用有这么几个方面：一是完成了非殖民化的进程，使得一大批亚非拉国家取得了独立并参加了联合国；二是开展了历史上最广泛、最持久的发展援助，联合国里面有三大机构专门从事援助工作，即联合国开发计划署、联合国人口基金以及联合国儿童基金；三是缓和了国际冲突，通过军控、预防外交、维和、建设和平等手段解决了一系列地区冲突，更重要的是避免了大战的发生，正如哈马舍尔德所说，“联合国不可能将人类带入天堂，但可以避免人类坠入地狱”；四是规范国际行为，确立行为准则，通过它的一系列决议、宣言、行动纲领以至于法律文件如条约、公约等形式，确立战后国际社会应该共同遵行的游戏规则；五是联合国成为某一国际行为是否合法的象征，这从两次伊拉克战争就能看出来，有没有联合国的授权是行动合法还是非法的一个依据。

联合国还是一面镜子，它反映了国际形势的变化、折射了国际格局的演变。通过联合国大会中的议题我们就可以知道世界上的重大事件，即便是一个问题没有在联合国上讨论，媒体也会报道其原因和具体情况。联合国成立到现在大概有这么几个时期：联合国成立初期，有51个成员国，当时联合国是美国操纵的工具，利用联合国的表决机器做美国想做的事情；60年代开始，情况逐步发生变化，经过了一个从量变到质变的过程，这其中的决定因素就是广大的亚非拉国家取得独立并加入了联合国；到70年代就发生了质变，发展中国家成为联合国里的多数，1971年的时候，联合国有成员国131个，其中发展中国家99个，因此从70-80年代，联合国折射出来的是两对矛盾的交叉，一是南北矛盾，二是东西矛盾；进入90年代，苏联解体、冷战结束，联合国进入了一个新的时期，这个时期的特点是两极争雄消失，南北矛盾缓和，这使得联合国能够在政治、安全、经济、社会、人权等各个领域全面发挥作用。安理会在经历冷战时期的瘫痪之后恢复工作，世界人民对联合国的期望值也大大提高。这一段时间里安理会的工作十分的繁忙，94年一年当中，安理会举行了243次非正式磋商，165次正式会议。但是好景不长，第二次伊拉克战争使联合国陷入空前危机，联合国在世界民众心中的形象大为受损。在这样的背景下，要求联合国改革的呼声在世界范围内响起。

从现在看，联合国将来会怎样？联合国正处在一个十字路口，一个难以定位又需要定位的处境。之所以需要定位，是因为国际关系格局发生了重大的变化，从两极格局向多极格局迈进，但这是一个漫长的过程，又是一个充满变数的过程。

第三个问题是中国与联合国关系的问题。第一个阶段是在中国恢复代表权之前，我们对联合国主要持批评态度。第二阶段就是恢复代表权之后，我们主要将联合国看作一个讲坛，“三个世界”的理论就是在这个讲坛上阐发的。我们对讲坛的利用还是非常成功的，受到了各方的重视，也受到了广大中小国家热诚的欢迎。第三个阶段是在改革开放后，我们实现了两个突破，全面参与联合国工作。一是突破了“自力更生”，二是突破了“不在国外设一兵一卒”，开始接受援助和参加维和行动。但总的来讲，我们还只处于积极应对的层面。有个例子，每年联大一百七八十个提议以及安理会诸多的提议中，没有一个是中国提出来的。为何没有？既有政策原因，更有利益原因。今后的十到二十年，中国在联合国的政策会有变化，主要因为现在我们正由在国外没有利益逐渐变为在海外有众多的直接利益。中国人既然在国外有经济活动，政府就应该保护其人身安全和财产安全。随着全球化和中国融入世界的进程以及中国“走出去”战略的进展，中国在海外的利益会不断增加和扩大，我们就会更多地需要利用联合国来实现和维护我们的国家利益，因为联合国对于国际行为合法性的获得有重要意义。