今年以来，联合国在处理利比亚和科特迪瓦问题上开创了两个危险先例，一是滥用《联合国宪章》第七章，把两个纯属国内的冲突作为国际冲突来对待；二是违反联合国维和行动的准则，让驻科特迪瓦的联合国维和部队直接参与战斗。这为霸权主义和强权政治欺压发展中国家尤其是弱小国家又开了新的绿灯，将对国际安全与和平和联合国成员国的主权带来严重的威胁和后果，因而已引起国际社会和维护和平与正义国家和人民的不满和担忧，同时在联合国的理论和实践上也存在一系列值得探讨和质疑的问题。

首先，违反了《联合国宪章》（以下简称《宪章》）第一章第二条第七项关于联合国不得干涉“本质上属于国内管辖之事件”的原则。这条原则不仅写进了《宪章》，而且早在1958年联合国第二任秘书长哈马舍尔德秘书长递交的报告（A/3943号文件）中又做了进一步解释并再次予以确定，且将他的观点反映在包括美英法三个常任理事国都举手赞成的安理会决议中。利比亚和科特迪瓦两国国内发生的动乱的性质均属这两国的内部冲突。但是，安理会就利比亚问题通过的1973号决议和就科特迪瓦问题通过的1967号和1975号却都援用了《宪章》第七章，并授权“已通知（联合国）秘书长和阿拉伯国家联盟秘书长的以本国名义或通过区域组织或安排采取行动的会员国视需要采取一切必要措施”，强制执行禁飞（1973号决议）或授权联合国秘书长及其代表“利用一切必要手段”执行任务（1967号和1975号决议）。这三个决议显然违反了上述关于不得干涉内政的原则。还应指出的是，联合国安理会支持科特迪瓦对选举结果有争议的两派中的一派为当选总统，这在联合国的历史上也是前所未有的。这意味着联合国有权对纯属一国内部事务的选举结果做出裁决，不仅违反了不干涉内政的原则，而且也违背了《宪章》的宗旨。成立联合国的初衷，正如其宗旨所表明的，不是为了建立一个“世界政府”，而只是一个“协调各国行动之中心”。正是这项宗旨成为确立不得干涉各主权国家内政的原则的基础。而现在的联合国却在西方大国霸权主义和强权政治的挟持下正在渐渐成为干涉主权国家内政的合法外衣。

第二、按照《宪章》第七章第一条即《宪章》第39条规定，安理会按照《宪章》第七章采取行动之前必须首先“断定任何和平之威胁、和平之破坏、或侵略行为之是否存在”。也就是说，只有断定存在上述三种情况之一，安理会才可以启动《宪章》第七章的程序。然而，上述三个决议中虽然有两个决议即关于利比亚局势的1973号和关于科特迪瓦局势的1975号决议提及“根据 《联合国宪章》第七章采取行动”时，都写上了“认定”科特迪瓦和利比亚两国的内部冲突已“对国际和平与安全构成威胁”的条文。但据媒体透露，安理会并没有对这两国的局势是否已经“对国际和平与安全构成威胁”进行认真的辩论。可能是提案国故意回避对此进行辩论，也可能当时的关注点集中在保护平民和设立“禁飞区”和如何支持科特迪瓦的瓦塔拉一派的问题上，而忽视了对第39条的规定。事实上，在美英法军队干预之前，这两个国家的内乱均尚未对国际和平与安全构成真正的威胁。安理会对这样重大的问题采取如此轻率的态度，这是对国际社会不负责任的一种表现。更有甚者，关于科特迪瓦局势的第1967号决议压根儿没有提及该国局势已“对国际和平与安全构成威胁”，而直接就做出了“根据 《联合国宪章》第七章采取行动”的决定。这就完全失去了援用《宪章》第七章的前提和合法性，是对《宪章》第39条的蔑视，破坏了《宪章》的严肃性。   

第三、违反了联合国维和行动的基本原则。联合国无论上世纪50年代和60年代初派遣的联合国紧急部队还是后来的联合国维和部队都确立了四项基本原则即：“合法授权（首先要征得当事国同意或安理会授权）、公正（不偏向冲突任何一方）、中立（不能参加冲突各方之间的战斗，变成冲突中的一方）、除自卫之外不得使用武力。然而，如今我们在科特迪瓦和利比亚看到的美英法等国和联合国派驻科特迪瓦维和部队的行动却彻底违反了这些原则。美英法和北约在利比亚采取的行动是对利比亚首都等地民房和政府军进行狂轰滥炸，掩护反对派的武力进攻并提供资金、武器和军事专家，目的是利用利比亚人打利比亚人的方式实现政权更迭，完全超越了1973号决议所要求的“禁止飞行”和“进行武器禁运”以“促进在利比亚境内停止敌对行动”的决定，完全违反了决议的本意，也违背了阿拉伯和非洲国家人民以及整个国际社会的愿望。更不能令人理解的是，联合国秘书长在没有安理会相关决议的情况下擅自邀请法国出兵科特迪瓦，帮助联合国驻科维和部队，与瓦塔拉的部队一起打巴博的部队。这也是史无前例的。正如俄罗斯总统梅德韦杰夫在4月14日的一次讲话中所批评的，联合国维和人员站在科特迪瓦冲突的一方“是一种非常危险的倾向”。然而，秘书长派驻科特迪瓦的代表和维和部队领导还振振有词地为这种违反《宪章》的错误行径辩护。更有甚者，关于科特迪瓦的1975号决议明明要求联合国驻科特迪瓦的代表团“不偏不倚地执行任务”，而该代表团竟然要求在科特迪瓦从事人道主义救援的国际非政府组织不要去救助在战斗中受伤的巴博的部队和支持巴博的群众。这种反人道主义的要求理所当然地遭到了这些非政府组织的坚决拒绝和谴责。

第四、打着人道主义的旗号制造人道主义灾难。由美英法三国起草并经安理会通过的关于利比亚局势的1973号决议明明写着设立禁飞区的目的是为了“保护平民”和“人道主义援助”以及“促进在利比亚境内停止敌对行动”。然而，自美英法为首的所谓联军（现在是北约部队）开始发动空袭以来，越来越多的平民死在联军（北约）的炸弹之下，人道主义灾难不是减少了，而是大大增加了。据联合国难民署的统计，到3月16日，即安理会通过1973号决议前一天，离开利比亚的人总共是300，706人，其中利比亚人只有16，149人，其余均为在利比亚工作的外籍人员，绝大部分为孟加拉、苏丹、埃及和突尼斯人。据报道，在利比亚打工的外籍人员约有50万人。然而，到了4月6日，即美英法等国开始空袭20天后，逃离利比亚的总人数为634，835人，其中利比亚人为389，130人。由此可见，在联军（北约部队）空袭之前，只有在利外籍人员（包括各国在利公司人员）往外撤离，基本上没有利比亚人外逃。而在法英美等国开始日益激烈的空袭之后，便造成了大批利比亚人外逃到邻国，变成难民。至于死于联军（北约）轰炸的利比亚平民，美国等西方国家官方历来不公布，还予以否认，也不向安理会报告，他们的媒体也极少报道，就像他们在伊拉克战争和阿富汗战争中一样（美国至今没有公布究竟有多少伊拉克和阿富汗人死于美英等联军的枪炮和炸弹之下），极力掩盖他们的违反人道主义的罪行，也就是美国等西方国家一再用来指责他国的反人类罪行。    美英法等这些西方大国对于非盟等国际组织和国际社会要求停止空袭、进行和平谈判的呼吁置若罔闻，压根不予理睬。美国著名联合国问题专家、《发号施令——美国是如何控制联合国的》一书的作者菲利斯·本尼斯最近指出，美英法等国在利比亚和科特迪瓦的军事行动“更多的是政治行动，而非人道主义行动”。她还说，这些强国把联合国当作为他们谋取私利的工具，不仅仅是为了使他们的军事行动合法化。

当前，为了制止或者至少遏制这种日趋严重地违反《宪章》、肆无忌惮地破坏安理会决议的霸权主义和强权政治行径，联合国和国际社会应立即行动起来，至少应在以下三个方面做出努力：

（一）应对《宪章》第七章中关于“和平之威胁、和平之破坏”做出明确定义。《宪章》第39条授予安理会做出断定和平之威胁、和平之破坏或侵略行为是否存在的专属权力，但并未对此种断定的对象做任何定义或提供断定的指导原则。早在审议《宪章》草案时，就有相当一些国家对此表示疑虑。但他们当时主要担心的是，在某些情况下，大国为了避免采取强制措施而对侵略行为视而不见。因此，他们提议在《宪章》中载明侵略定义。虽然当时此项提议被否决。但成员国的担心和疑虑并未解决，因此，联合国大会从1951起就开始讨论《宪章》第七章中关于“侵略行为”的定义，在其后的24年间，联合国大会先后成立了4个特别委员会来研究这个问题，最后第24届联大于1974年底通过了《侵略定义》决议（即大会第3314号决议）。该定义明确规定“侵略是指一国使用武力侵犯另一个国家的主权、领土完整或政治独立，或以本定义所宣示的与《联合国宪章》不符的任何其他方式使用武力。”但是，这一解说只限于武装的侵略行为，而没有提及武力威胁的问题，更没有对“和平之威胁、和平之破坏”做出定义。这种国际法上的缺陷就造成了冷战结束以来美国为首的西方大国任意断定对和平构成威胁而不受制约地滥用《宪章》第七章的原因。由此可见，对《宪章》第七章中关于“和平之威胁、和平之破坏”做出明确定义的必要性和迫切性。 

（二）建立具有法律效力的独立监督机制，审议和监督安理会决议执行情况。如同以往类似的决议一样，上述三个决议都只有授权“根据 《联合国宪章》第七章采取行动”的决定，而没有监督和审查执行情况的条款，也没有对“采取一切必要措施”做出明确界定。因此，尽管国际社会和非盟、阿盟等国际组织均已指出美英法等国和北约的军事行动已远远超越了上述决议的范围，违反了决议，但联合国安理会和秘书长至今没有做出任何反应，更没有采取任何行动。这种状况已经不是第一次了。在海湾战争中，美英两国对伊拉克采取的军事行动也远远超出了安理会678号决议的授权范围（当时决议主要要求迫使萨达姆政府执行660号决议，把军队撤离科威特），并且在整个作战过程中也没有向安理会做过一次报告。时任联合国秘书长的德奎利亚尔在他离任前的最后一个《联合国的工作报告》（联合国1991年A/46/1号文件）中指出，这次强制性行动“并不是完全按照”《宪章》第七章办事。鉴于这种滥用安理会授权的情况，德奎利亚尔提出应重新考虑《宪章》第七章对安理会的授权，建议建立一种机制，以确保恰当地使用武力，不被滥用。可是，他的建议不但没有受到重视，而且此后又发生了科索沃战争、阿富汗战争和伊拉克战争以及如今的利比亚战争和科特迪瓦战争，违反《宪章》宗旨和原则以及安理会决议的行为愈演愈烈。现在是联合国和国际社会必须认真考虑德奎利亚尔秘书长的建议的时候了。国际学术界对此已有不少讨论，提出过不少建议。这种监督机制至少应包括三个方面：（一）今后安理会有关授权使用武力的决议应对使用武力的范围、强度和对象有明确的限制；（二）被授权使用武力的国家或国际组织必须随时向安理会报告执行情况；（三）建立一个在安理会领导下具有法律效力的独立监督机构，有权审查和制止任何超越安理会决议授权范围内的行动。按照德奎利亚尔的建议，国际法院应有权介入处理违反《宪章》的行为。   

（三）当前，安理会应该立即召开会议审议1973号决议执行情况，制止一切违反和超越决议的军事和政治行动，并提出政治解决利比亚问题的方案。任何其他国际组织或参与对利军事行动的国家组成的联络小组可以提出解决方案，但均只能作为参考，不应作为最后方案，只有经安理会讨论和通过的解决方案，才是有效的。

* 本文作者是中国联合国协会常务理事、前新华社联合国分社社长钱文荣，写于2011年。